楼继伟 改革老兵再出发

  “我讲话比较直率,今天换了官方身份,我试图做一些调整”。3月25日,新任财政部部长楼继伟亮相,在“中国发展高层论坛2013年年会”做了题为《包容性增长中的财税改革》演讲,开场白里,他形容自己“诚惶诚恐”。

  这是他新任财长之后的首度公开亮相,市场期待楼继伟能够在此次演讲中传递出未来在财政方面的施政理念。

  “部分政府部门过分相信自身干预经济和社会发展的能力”、“大家应该帮助穷人,而不应该帮助懒人”、“天上没有掉馅饼、也没有免费的午餐”“财政不能承诺过多而收入不够”……短短数十分钟的发言,楼继伟关于财税体制的表述既承袭了他“直率”的讲话风格,又颇耐人寻味。

  “思路清晰、表述有条理”,听众如此评价楼继伟的演讲。短短数十分钟的发言中,他对中国财税改革的方向选择浮出水面。

  楼继伟,做过九年的财政部副部长,此后又管理主权财富基金投资五年,对财政和金融两个领域均有深刻理解;从士兵到“市场派”、“研究型学者”,经历并参与设计了1994年的分税制改革,而今,他又将掌舵新一轮财税改革。

  二十年缘系改革

  五年之后楼继伟重归财政部, 新一轮财税改革重任在肩。作为参与设计了1994年分税制改革的“老兵”,或许没有人比他更清楚财税体制运行二十年积累的新矛盾。

  1992年,小平同志南巡确立市场经济发展模式,构建间接调控体系顺理成章地要求在财政体制框架方面实现新的突破,由原来的行政性分权上升到经济性分权。由此,1994年分税制改革建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。

  “当时下决心进行改革有一个很现实的压力,就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继的状态。1980年分灶吃饭后,财政实行包干体制,到1990年代初,中央已先后三次向地方借款,日子实在过不下去。1994年改革推出之后,不再按行政隶属关系组织财政收入,并且由原来的40多种税减并到20多种,改革的力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明,这么大的改革动作,风险比预计的小,成绩比预想的更好。”财政部财科所所长贾康如此评价分税制改革。

  1994年分税制改革在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上是一个里程碑式的突破。但这一改革不可避免地带有非常浓重的过渡色彩。中央和省实现了分税制框架,但是省以下还有四级政府,却未能实现分税制。此外,在当时分税制方案中,所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织,没有进入分税制状态。

  最近几年,财政体制面临的诟病不断。分税制运行中出现了一系列新矛盾。今年两会期间,多位学者提出应加快财税改革。

  “这并不是分税制这一基本制度出了问题,而是改革并未完成,分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架,应该是大家下一步要考虑的重点和战略性问题。”贾康表示。

  当前,楼继伟面临的难题与1994年分税改革时类似:财政收支困境。与过去金人庆、谢旭人时代财政收入年增20%-30%相比,当前财政收入增长已经进入瓶颈期。中国经济增长中枢下移,从过去的两位数增速降至7%-8%。相应地,财政收入增速也将从过去的20%-30%降至个位数。

  事实上,近年来财政增速已经出现下降趋势。2011年,全国财政收入增长25%左右,2012年则降到了12.8%。今年前2月,全国财政收入仅增长7.2%。

  与财政收入增速波动不同,财政支出却呈现出刚性特征。养老、医疗、教育等财政支出都只增不减;近两年环保、保障房等民生投入不断增加;十八大以来,中央提出的“中国梦”,建设“美丽中国”以及城镇化建设,更需要财政予以支撑。从城镇化来看,政府加大投入是必然的,且新型城镇化将不仅仅是土地的城镇化,更多表现为人的城镇化。而人要进城成为市民,需要在养老等社会保障以及教育等民生方面加大投入,财政支出的加大在城镇化过程中不可避免。

  从地方财政来看,土地财政不可持续性已逐渐显露,未来一段时间如不给地方增加税源,地方财政将遇到极大的困难。2008年以来,地方政府开展了新一轮大规模投资,不少项目缺乏可覆盖现金流。几年后随着债务进入集中清偿高峰期,地方财政已捉襟见肘,不仅后续资金投入不足,还得消化前期累积的财务烂摊子。地方政府缺乏资本金,而只靠发债借款,最终可能导致泡沫破裂。

  财政收支之间,矛盾已然严峻。为应对这一矛盾,今年预算财政赤字达到创纪录的1.2万亿元,国务院领导也“约法三章”提出削减政府开支,相信楼继伟已经感受到肩上债务的重量。

  履新后,楼继伟的“第一把火”指向防范地方政府性债务风险。他在“中国高层发展论坛”上透露,财政部正在部署有关地方债的调研,先以审计署统计的约11万亿元债务为基础,区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险,分门别类采取政策,制止住地方政府债务扩张的趋势。此后,酝酿“开一条正道,堵住歪门”。

  此外,学界对于近年来推出的“营改增”也给予厚望,认为可借此为突破口,推动中央和地方重新划分利益格局,建立事权财权相匹配的财税体制。

  走入三里河南横街的士兵

  1968年,楼继伟刚满17周岁就参军,成为南海舰队4009部队的一名士兵。

  或许正是这段军旅经历打磨出楼继伟日后直率的性格与行事作风。

  1973年退役后,楼继伟被分配到北京首钢总控室、北京自动化研究所工作。1978年,在“文革”后举行的第二次高考中,楼继伟考入清华大学计算机系。本科毕业后,他又在中国社会科学院研究生院继续深造。

  研究生毕业后,楼继伟进入研究部门工作。自1984年,他历任国务院办公厅调研室财金组主任科员、副组长,中国社会科学院财经物资经济研究所成本价格室主任等职。在此期间,楼继伟被时任国家经济委员会副主任的朱镕基发现,并获得赏识。在朱镕基出任上海市市长后不久,楼继伟被任命为上海市经济体制改革办公室副主任。

  1992年,楼继伟被调入国家经济体制改革委员会,出任宏观调控体制司司长。委员会设立了国务院体制改革方案领导小组,日后中国整体改革协调理论的重要提倡者和实践者均聚集于此——吴敬琏、周小川,以及日后声名显赫的郭树清、李剑阁……他们身上有一个共同的标签——“市场派”。

  期间,楼继伟成为朱镕基的得力助手,并参与设计了1994年中国分税制改革。

  在这次改革告一段落之后,1995年楼继伟被“外放”到贵州省工作,出任副省长。据称,担任副省长的3年,他背得出当地几乎所有商品的价格,大到电价,小到猕猴桃的价格。如果一个省内企业有上市的意愿,他会亲自去考察。对企业的了解,甚至可以细化到运输成本、竞争对手的情况、下岗职工的安置和资产负债表中的某个小细节。

  1998年3月朱镕基出任国务院总理后不久,楼继伟就被再次召回北京,出任财政部副部长、兼任党组副书记,继续主持财税改革工作。

  在担任财政部常务副部长主管预算司时,他直率的性格经常“得罪人”。据媒体报道,在一次全国两会前全国人大常委会预工委组织的预算座谈会上,面对预工委一位官员提出的异议,楼继伟直言回应,“你不懂预算。”场面一时颇为尴尬。

  楼继伟在副部长的位置上一干就是九年,期间历经项怀诚、金人庆两任财长。

  低调的“基金经理”

  2007年,中国政府决定成立主权财富基金,57岁的楼继伟于当年3月被提升为正部级的国务院副秘书长,筹组新企业。当年9月,他正式出任中国投资有限责任企业董事长。

  从财政到金融,掌管2000亿美金资金的楼继伟变身中国最大的“QDII基金经理”,毫无疑问他也成为全球最强大的“基金经理”之一。

  同年7月,楼继伟又兼任起中国投资有限责任企业下辖的中央汇金投资有限责任企业的董事长职务。

  甫一到任,楼继伟便面临巨大压力:首先是中投资本金来源——发行特别国债的合法有效性受到争议。

  2007年6月29日,在中投筹建期间,第十届全国人大常委会通过了由财政部发行1.55万亿元人民币特别国债的议案。按照当时美金兑人民币汇率,这一特别国债数额相当于约2000亿美金,成为中投企业的资金来源。

  财政部部长金人庆、楼继伟曾经问计的学者们如国务院发展研究中心金融所所长夏斌、时任中国社科院金融所所长李扬纷纷出面表态,支撑特别国债动议,肯定发行的好处。抛开其合法合理性不论,特别国债带给楼继伟的现实是,中投必须每天赚3亿元人民币,才能支付每年5%左右的利息成本。

  中投有限的投资范围、全球投资遭遇的政治阻碍等等,都是楼继伟分分秒秒需要思考的难题。

  中投出海,时值美国次贷危机开始。投资的第一单并不顺利,刚刚投资黑石便遭遇股价狂泻,致使投资亏损。但他对中投做长期投资者的定位坚定不移。

  中投作为主权财富基金类似国企,在海外投资时交易对手往往会给出更多制约。同时,由于作为中投子企业的汇金控股四大国有商业银行,而这些银行又在美国有分支机构,因此美国将中投视为在美银行的控股股东,导致中投在美国投资往往会受到限制和审查。

  但主权财富基金的特殊性使得楼继伟对中投资金的投向和收益只能保持沉默。曾有中投人士无奈地表示,国外国媒体体上时有中投有意收购某资产的消息,事实上只是那些企业利用中投收购的噱头来抬高股价。

  低调的楼继伟只在每年一次的业绩披露中展示中投的成长:中投企业的境外投资组合年度收益率从第一个会计年度2008年的-2.1%,增长至2009年和2010年的11.7%,并在2011年萧条的市场中仍获得了3.8%的累计年化收益率。

  在楼继伟离任中投之前,中投与汇金的关系也逐渐厘清。随着中投国际在香港注册,拆分中投国际与汇金的框架已基本搭好,中投的海外投资将交由中投国际去做。

  改革已不可逆,财税改革亦不例外。楼继伟和他从体改委走出的同伴们,经历了二十年市场化改革的摸索,已经走过“摸着石头过河”阶段。新的改革,仍需要打破沉疴自上而下推动的魄力。新财长,新期待。
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