地方债规模扩张或削弱减税作用

  财政部部长楼继伟日前表示,正在部署有关地方债的调研,将地方债分为显性、隐性、直接以及或有债务,分门别类采取政策,并强调要制止地方政府债务扩张趋势。惠誉国际评级日前警告称,今年可能下调中国本币债务评级,具体要看地方政府债务的进展。

  债务扩张带来多方面风险

  从地方政府债务规模的国际对比来看,笔者认为,我国目前地方政府债务尚处于可控范围内。据统计,2012年地方政府债务余额与中央政府债务余额为23.05万亿元,占GDP的44.38%。根据IMF的数据,2012年日本政府债务余额占GDP的比重高达244.07%,美国的比重为105.35%,债务状况相对较好的德国、法国和英国的相关比重均超过70%。根据国际通行的准则,政府债务余额占GDP的比重应该控制在100%以内。我国比重同其他国家相比较低,目前不存在系统性风险。

  但是,由地方政府债务扩张带来的风险不可忽视。首先是潜在的债务偿还风险。今年将迎来偿债高峰,地方政府面临一定的违约风险;其次是潜在的金融风险。根据审计署审计公告,在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占比较大,达到79.01%。一旦政府出现债务偿还风险,必定会波及金融系统;再者是债务资金的使用效率较低。从债务余额的支出投向来看,89.38%的资金用于公用事业。其中,市政建设和交通运输所占比重最大,分别为36.72%和24.89%,加上10.62%的土地收储,超过70%的资金用于基础设施建设上,而仅有17.15%的资金用于民生财政。这说明我国长期以来投资拉动的投资策略,并没有发生根本性改变。低水平的重复建设不仅造成经济资源的浪费,更重要的是建设周期长,未来收益不确定性强,给地方政府未来还债带来风险。

  第四,不断深化的财政收支矛盾,可能会引发地方政府债务规模的新一轮扩张。作为地方财政重要来源的国有土地使用权出让收入,2012年下降10.5%。随着“营改增”试点等结构性减税政策的实施,国内减税规模会持续扩大,这些因素将导致地方财政收入增长乏力。而民生支出带来的支出增长和2013年积极财政政策的继续实施,进一步加剧财政收支矛盾,这很可能引起地方政府债务规模的新一轮扩张。

  债务性融资将

  导致减税作用失效

  值得关注的是,除上述风险之外,笔者认为,地方政府债务规模扩张将抵消减税的刺激内需作用,进而阻碍经济发展的转型升级。美国经济学家巴罗曾指出,用债务为政府筹资等价于用税收筹资。这是因为消费者并不是以当期收入来决定消费,而是用一生的收入来决定消费——政府用债务筹资的减税并没有使消费者一生的资源发生变化。虽然消费者现期的收入的确增加,但是消费者认为债券到期时,政府会通过征税还本付息。因此,政府用债务筹资的减税只是重新安排征税时间,给公众的债券价值也被未来的纳税抵消。

  1992年初,美国政府为了刺激经济,宣布暂时降低劳动者所得税,但到1993年4月又提高了所得税,试图将削减的所得税弥补回来。美国政府认为,1992年人们工资收入的增加一定会增加消费,从而有助于经济从衰退中复苏,但结果并未如美国政府所料。由此来看,用债务筹资的减税并不会对消费产生影响,人们会把减税带来的额外收入进行储蓄,以便支付未来的纳税责任。这种社会个人储蓄的增加正好抵消公共储蓄的减少,用债务为政府筹资等价于用税收筹资。

  因此,债务性融资将导致减税等刺激需求的政策失效。笔者认为,由于当前内需不足仍然是我国经济稳健发展和转型的掣肘,如果地方债务规模继续扩大,即使进一步加大减税等刺激需求政策的力度,也不会有效改善内需不足的状况,这也正是当前内需不足的深层次原因之一。

  当前我国地方政府还存在扩大债务规模的冲动,而在财政收支矛盾日益加剧的情况下,更应该严格控制地方政府债务规模,进一步加强对地方政府投融资平台的管理。2012年底四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,规范了地方融资平台,禁止把土地注入城投债,在一定程度上抑制了城投债的扩张。在此基础上,笔者认为,应加快制定统一标准,将地方政府融资平台的范围严格限定在基础设施等公益性领域,抑制地方债务规模扩大,防止政府债务扩张抵消减税的刺激内需作用,从而实现经济增长方式的稳健转型。
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